為實(shí)現(xiàn)市政公用管線的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”，以做到城市道路地下空間的綜合開發(fā)利用和市政公用管線的集約化建設(shè)和管理，避免城市道路產(chǎn)生“拉鏈路”，國務(wù)院先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》等系列文件支持城市地下綜合管廊建設(shè)，全國各地區(qū)在國家政策的大力推動(dòng)下，都積極參與到建設(shè)城市地下綜合管廊的大潮中來。
同時(shí)，依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》精神，地下綜合管廊成為國家支持的可采用PPP模式運(yùn)作的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。由于運(yùn)營期內(nèi)收取的管廊使用費(fèi)能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因此管廊項(xiàng)目受到政府、社會資本及金融機(jī)構(gòu)的青睞。然而，目前大部分地區(qū)的強(qiáng)制入廊政策及管廊使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍處于探索階段，PPP項(xiàng)目也缺乏普適性的可推廣經(jīng)驗(yàn)，管線入廊給各地政府和管廊PPP項(xiàng)目公司造成了極大的困擾，常常出現(xiàn)管廊建好就空置的情況。
管廊有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定存在阻礙
目前，各地在制定管廊有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)普遍遇到如下阻礙：
首先，政府是否參與付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商面臨兩難。根據(jù)《國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》，管廊有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運(yùn)營單位與入廊管線單位協(xié)商確定。對暫不具備協(xié)商定價(jià)條件的城市，有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。若采用政府直接投資并建設(shè)管廊的模式，那么政府將直接承擔(dān)同管線單位協(xié)商有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。由于目前管廊項(xiàng)目仍是“買方市場”，這不可避免地會使政府陷入“一對多”的弱勢地位。而若采用政府支付可行性缺口的PPP模式，由管廊項(xiàng)目公司與管線單位協(xié)商使用費(fèi)的話，其很可能為了吸引入廊單位而定較低的價(jià)格，最終導(dǎo)致政府的缺口補(bǔ)助責(zé)任增加。同時(shí)由于項(xiàng)目的最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及政策風(fēng)險(xiǎn)通常由政府方承擔(dān)，這同樣會使得政府須承擔(dān)起制定管廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任，又會讓政府陷入自行投資建設(shè)時(shí)同樣的窘境。
其次，使用費(fèi)定價(jià)時(shí)，政府與管線單位出發(fā)點(diǎn)不同。對管線單位來說，首先考慮的是入廊和直埋的價(jià)格比較。管線入廊費(fèi)制定主要考慮建設(shè)投資及回報(bào)、管線占用管廊空間的比例、如不進(jìn)入管廊的敷設(shè)成本等因素。而管線日常維護(hù)費(fèi)主要參考設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)、更新改造的成本，運(yùn)營單位管理支出及利潤，占用管廊空間的比例及使用強(qiáng)度等。
如果將上述文件中所有因素都納入到管廊費(fèi)中，勢必造成管線單位的成本增加。特別是，很多地方政府過于看重回收管廊建設(shè)投資，而忽視了管廊本身作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。這就產(chǎn)生管廊使用費(fèi)定價(jià)時(shí)政府與管線單位的矛盾。
另外，很多情況下，即使管廊有償使用費(fèi)低于直埋敷設(shè)的費(fèi)用，管線單位入廊意愿仍然不高。這是由于很多地區(qū)存在既有的直埋管線，如果入廊，將會產(chǎn)生額外的管線排遷費(fèi)用、超前的入廊費(fèi)支出以及既有管線提前停止的額外成本。即便有強(qiáng)制入廊政策的存在，管線單位仍可以等現(xiàn)有管線達(dá)到使用壽命后再行入廊事宜，這就加大了管廊空置的風(fēng)險(xiǎn)。
化解標(biāo)準(zhǔn)制定障礙的建議
針對上述管廊有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的阻礙，結(jié)合筆者參與全國管廊PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為可能的解決方案包括：
首先，政府應(yīng)依據(jù)相關(guān)文件的指導(dǎo)，積極主動(dòng)并強(qiáng)勢參與到管廊使用費(fèi)制定的過程中去。政府應(yīng)聘請具有豐富經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)對本地的管廊使用費(fèi)可參考因素進(jìn)行量化分析，為政府決策提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。同時(shí)還應(yīng)積極調(diào)研已進(jìn)入運(yùn)營收費(fèi)階段的管廊項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，借鑒優(yōu)勢并規(guī)避問題。
其次，在考慮節(jié)約管線單位成本的情況下，管線入廊費(fèi)建議包括：如不入廊的單獨(dú)及重復(fù)敷設(shè)成本、因破損率或漏損率降低而節(jié)省的成本、由于管線使用壽命延長而節(jié)約的更新成本。而管線日常維護(hù)費(fèi)建議考慮設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)、更新改造的成本、管廊使用強(qiáng)度、節(jié)約的管線破路維修成本等因素。
為平滑管線單位以及管廊運(yùn)營單位的現(xiàn)金流，管線入廊費(fèi)可分期由管線單位支付。另外，給水、排水類管線雖然口徑比燃?xì)?、電信、電力的管線大，但其運(yùn)營管理成本低。因此測算管線日常維護(hù)費(fèi)時(shí)，應(yīng)更加科學(xué)謹(jǐn)慎地考慮各入廊管線占用管廊空間的比例這一因素。
另外，考慮到目前管廊使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定仍處于探索階段，建議各地政府利用政策制定優(yōu)勢積極培養(yǎng)管線單位的入廊積極性。有條件的地區(qū)可以給予管線單位一定時(shí)限內(nèi)（可以為管廊建設(shè)完成后數(shù)個(gè)月）的入廊優(yōu)惠，包括給予排遷補(bǔ)貼、入廊費(fèi)減免等，提高其及時(shí)入廊的積極性，避免管廊空置，合理降低管廊運(yùn)營機(jī)構(gòu)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。
（來源：中國建設(shè)報(bào)）
